Multă lume și-a făcut o idee cu privire la ce înseamnă procesul legislativ în România. Ce este de multe ori lăsat la urmă, sau neînțeles, este tehnica legislativă, conceptul care definește felul în care setează normele pentru elaborarea, scrierea și sistematizarea actelor normative emise de Guvern și de Parlament. În acest ghid, vom trece prin toți pașii pe care un proiect de act normativ îi parcurge, indiferent de cine este inițiatorul, cu scopul de a crea o imagine clară asupra traseului legislativ în România. Politicile publice trec printr-un flux complex, de la dezbatere până la publicarea lor în Monitorul Oficial. Astfel, tehnica legislativă este setul de reguli prin care legiuitori se asigură că fiecare piesă de puzzle își găsește locul în procesul legislativ.
Funcția legislativă
Puterea în stat este împărțită între executiv, legislativ și juridic. Conform Constituției, puterea legislativă în România este asigurată de Parlament. Această instituție are puterea de a emite legi inițiate de parlamentari, denumite generic în timpul dezbaterii drept propuneri legislative. Pe lângă dreptul parlamentarilor de a iniția propuneri legislative, cetățenii pot strânge 100.000 de semnături pentru a promova o inițiativă cetățenească.
Totuși, funcția legislativă poate fi asigurată și de către Guvern. Astfel, fiecare minister poate iniția proiecte de legi, ordonanțe simple și ordonanțe de urgență. În vederea exercitării dreptului de inițiativă legislativă al acestuia, astfel de acte sunt întotdeauna supuse controlului parlamentar. De aceea, atunci când Guvernul adoptă o ordonanță de urgență (să zicem OUG 114/2018), Parlamentul va înregistra un proiect de lege pentru aprobarea ordonanței de urgență, urmând să parcurgă același flux legislativ ca o propunere legislativă. Din această cauză, putem avea un cadru legislativ stabil, care adresează o urgență, așa cum este ea obligatoriu motivată de Guvern, dar care poate fi modificat în urma dezbaterilor parlamentare și a adoptării unor amendamente, acolo unde este cazul. Modul în care aceste acte sunt elaborate și înaintate la Guvern se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Aceste aspecte vor fi clarificate mai târziu în secțiunea dedicată pentru tehnica legislativă.
Este bine să înțelegem și temeiul legal prin care Guvernul adoptă acte normative. În 2019, Guvernul Dăncilă a adoptat Codul Administrativ, prin ordonanță de urgență. Conform acestui act, prin art. 37, este reglementat că Guvernul poate adopta în cadrul unei ședințe, hotărâri, ordonanțe (de ambele tipuri) și proiecte de legi.
În principal, hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Altfel spus, acestea reprezintă legislație secundară, în esență, modul în care Guvernul implementează legile. Ordonanțele simple se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în timpul vacanței parlamentare. Parlamentul scrie această lege și menționează, explicit, care sunt domeniile de reglementare unde Guvernul are puterea de a emite legi. Această lege poate să fie adoptată sau respinsă de Parlament, în condițiile art. 115 alin. (1) – (3) din Constituție.
În afara vacanței parlamentare, în situații extraordinare, se adoptă ordonanțe de urgență, în condițiile art. 115 alin. (4) – (6) din Constituție.
Separat, organele administrative (ministere și alte instituții publice) au posibilitatea de a adopta ordine interne care sunt puse în aplicare fără a fi publicate în Monitorul Oficial. Acestea sunt ordine care nu afectează viața de zi cu zi a cetățeanului ci țin de organizarea și funcționarea instituției. Printre alte acte care pot fi adoptate de guvern se află: rapoarte, note, note mandat, puncte de vedere (pentru inițiative parlamentare), memorandumuri, informări și alte documente, în funcție de necesități și de solicitări.
De la investire, mandatul Guvernului poate să înceteze odată cu următoarele alegeri parlamentare sau în urma unei moțiuni de cenzură. Moțiunea de cenzură este instrument folosit de către Parlament pentru a destitui întregul guvern. Pentru a atrage atenția asupra ineficienței executivului, Parlamentul poate adopta și moțiuni simple care însă nu au efect juridic. Până la depunerea jurământului de către noi membrii ai cabinetului, Guvernul continuă să emită numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, în esență ordine și hotărâri, acte ce nu trebuiesc supuse controlului parlamentar. Astfel, în această perioadă, Guvernul nu poate să emită ordonanțe sau ordonanțe de urgență și nu poate iniția proiecte de lege.
Cadrul juridic privind tehnica legislativă
Conceptele cheie care definesc tehnica legislativă sunt cuprinse în Legea 24/2000, anume sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Așa cum am menționat mai sus, Legea 24/2000 stabilește normele de tehnică legislativă, definind părțile constitutive ale actului normativ, structura, forma şi modul de sistematizare a conţinutului acestuia, procedeele tehnice privind modificarea, completarea, abrogarea, publicarea şi republicarea actelor normative, precum şi limbajul şi stilul actului normativ.
Construcția instituțiilor cu rol de legiferare
Parlamentul României este bicameral, fiind împărțit în Senat și Camera Deputaților. Parlamentari membrii ai oricărei camere au dreptul la inițiativă legislativă și pot propune acte normative. Membrii parlamentului sunt împărțiți în grupuri parlamentare, în funcție de apartenența la partidele politice, și în circumscripții electorale, în funcție de zona geografică în care au fost aleși.
În cadrul aparatului Guvernamental, tehnica legislativă afectează proiectele de acte normative ale următoarele autorități publice:
- ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, aflate în subordinea Guvernului, precum și autoritățile administrative autonome;
- organele de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află;
- prefecții, consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București, potrivit legii, prin Ministerul Afacerilor Interne.
Secretariatul General al Guvernului are rolul de a monitoriza și evalua aplicarea de către autoritățile publice a prevederilor privind tehnica legislativă și accesul public la informații.
Adoptarea actelor normative în Guvern
La nivel de Guvern, parcursul legislativ al documentelor de politici publice și al proiectelor de acte normative este structurat în următoarele etape:
- Inițiatorul redactează un proiect de act normativ , respectând normele de tehnică legislativă, pe care îl supune procesului de avizare interministerială și celui de consultare publică
- Secretarii generali ai ministerelor se reunesc într-o ședință pregătitoare ședinței de Guvern pentru a se asigura că actele normative ce urmează a fi incluse pe ordinea de zi sunt în conformitate cu prevederile legii. Agenda de lucru a Guvernului este elaborate și aprobată de prim-ministru.
- Ședința Guvernului care marchează încheierea procesului decizional prin adoptarea sau respingerea proiectelor de acte normative incluse pe ordinea de zi
Toate actele Guvernului sunt adoptate în prezența majorității membrilor săi. Hotărârile și ordonanțele se adoptă prin acordul membrilor Guvernului. Dacă nu se realizează consensul, hotărăște prim-ministrul. Actele sunt semnate de prim-ministru, și contrasemnate de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Nepublicarea în acest „repertoriu legislativ” atrage inexistența actului adoptat.
După ce sunt adoptate de Guvern proiectele de lege/ordonanțele sunt trimise Senatului pentru aprobare. Putem să ne informăm cu privire la prioritățile Guvernului. În acest sens, fiecare Guvern elaborează o strategie legislativă, publicată, de obicei, în primul trimestru al anului curent.
Avizarea interministerială
Parte din tehnica legislativă este, conform art. 8 alin (1) din Legea 24/2000, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative, solicitarea de către inițiator a avizelor autorităților interesate în aplicarea acestora, în funcție de obiectul reglementării. Avizele pot fi favorabile, caz în care proiectul de act normativ poate trece la următoarea etapă; sau nefavorabile, caz în care inițiatorul trebuie să integreze o serie de modificări în proiectul de act normativ.
Avizul Consiliului Economic și Social și al Consiliului Legislativ
Normele de tehnică legislativă sunt foarte clare cu privire la atribuțile celor două consilii:
Consiliul Economic şi Social este un organism consultativ al Parlamentului și al Guvernului României în domeniile de specialitate stabilite prin legea 248/2013. Acesta este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative inițiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaților ori senatorilor. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative, în urma dezbaterilor din comisiile de specialitate. Consiliul Economic și Social are obligația de a analiza proiectele de acte normative primite și de a transmite avizul său în termen de maximum 10 zile lucrătoare de la primirea solicitării. Plenul Consiliului Economic și Social se întrunește săptămânal sau ori de câte ori este nevoie, la convocarea președintelui.
Consiliului Legislativ este un organism al Parlamentului și al Guvernului României care este consultat obligatoriu în cazul proiectelor de legi, al propunerilor legislative, ordonanțelor și al proiectelor de hotărâri cu caracter normativ. Conform normelor de tehnică legislativă din legea 24/2000, aceste proiecte de acte normative sunt supuse avizării Consiliului Legislativ după încheierea procedurii de avizare interministerială.
Conform art. 9 din legea 24/2000, avizele celor două consilii se formulează și se transmit în scris, ele putând fi favorabile, favorabile cu amendamente sau nefavorabile. Avizele sunt de specialitate și au caracter consultativ. Neacceptarea de către inițiator a observațiilor incluse în cadrul avizelor formulate trebuie motivată în scris.
Dezbaterile publice
Chiar dacă nu este o componentă directă a conceptului de tehnică legislativă, dezbaterile publice sunt esențiale pentru a asigura contributivitatea cetățeanului și a mediului de afaceri. Legea 52/2003, stabilește regulile procedurale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale și al altor instituții care utilizează resurse financiare publice. Astfel, prin art. (3), lit. e) se stabilește obligația de transparență, adică obligația autorităților administrației publice de a informa și de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative.
Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștința publicului cu cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare a acelui proiect. De asemenea, inițiatorul va stabili o perioadă de cel puțin 10 zile calendaristice pentru a primi în scris propuneri sau sugestii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.
Fluxul legislativ în Parlament
În ceea ce privește Parlamentul, lucrurile sunt similare la Camera Deputaților și Senat. Regulamentul Senatului prevede un termen de 45 pentru proiecte de lege și propuneri legislative. În cazul actelor normative cu o complexitate deosebită, termenul se poate prelungi cu 15 zile. Atunci când este vorba de ordonanțe de urgență, termenul este de doar 30 de zile. Din 2019, conform articolului 119, acestea sunt zile calendaristice.
Înregistrarea inițiativelor legislative
La Parlament, actele normative pentru politici publice sunt înregistrate de Biroul Permanent. Responsabilitatea este de asemenea a Biroului Permanent de a trimite proiectele de lege și propunerile legislative către comisiile permanente (art. 96). De asemenea, Biroul Permanent trimite, după caz, către Consiliul Economic și Social, Consiliul Legislativ, sau către Guvern pentru emiterea unui punct de vedere.
Avizele necesare
Pentru a fi discutat în plen, un proiect de politici publice are nevoie de emiterea unui raport de către comisia permanentă de specialitate.
Art. 61 al Regulamentului Camerei Deputaților specifică faptul că Biroul Permanent ”trimite spre examinare și în vederea elaborării rapoartelor, proiectele de legi, propunerile legislative, comisiei permanente sesizate în fond, în competența căreia intră materia reglementată prin proiectul sau propunerea respectivă. Acesta poate sesiza și alte comisii pentru a-și da avizul cu privire la lucrarea respectivă”. Dacă Camera Deputaților e prima Cameră sesizată, termenele pentru depunerea raportului nu pot fi mai mici de 10 zile sau mai mari de 15 zile, iar dacă CDEp e camera decizională, termenele nu pot fi, de regulă, mai mici de 14 zile sau mai mari de 60 de zile, conform articolului 68.
Pasul fundamental aici este emiterea raportului -de emiterea raportului depinde dezbaterea unei inițiative în plen (fie că vorbim de Camera Deputaților fie că vorbim de Senat).
Dezbaterea în comisiile parlamentare
Dezbaterea în comisiile permanente începe prin înregistrarea proiectului de act normativ la Biroul Permanent, care transmite proiectul către comisiile permanente pentru examinarea în fond și pentru avizare. După primirea propunerilor de politică publică, parlamentarii, grupurile parlamentare sau Guvernul pot formula amendamente pe care le motivează în scris, aceste amendamente fiind supuse examinării comisiilor competente.
De emiterea raportului de către comisia sesizată în fond depinde înscrierea pe ordinea de zi a plenului, iar acest raport trebuie să facă referire și la avizele Consiliului Legislativ și la alte avize, după caz, dar și la punctul de vedere al Guvernului. Raportul pe marginea propunerii legislative poate fi de adoptare, adoptare cu amendamente sau respingere. Aceste aspecte sunt prevăzute în Regulamentul Camerei Deputaților.
Dezbaterea în plen
Conform Articolului 87 al aceluiași regulament, proiectele de legi şi propunerile legislative se înscriu în proiectul ordinii de zi în termen de cel mult 5 zile de la primirea de către Biroul permanent a raportului comisiei sesizate în fond, în cazul în care Camera Deputaţilor a fost sesizată ca primă Cameră, şi în termen de cel mult 7 zile pentru cele în care este Cameră decizională. În plen nu se mai pot aduce amendamente (art. 103). Deși de obicei se ține cont de raportul emis de comisii, acest lucru nu e neapărat adevărat (se votează mai întâi asupra raportului, care poate fi admis sau respins, fie că e favorabil sau nefavorabil). Important! Dacă au existat în raportul comisiei sesizate amendamente admise sau respinse, respectiva inițiativă de politică publică se va dezbate pe articole (adică, unele amendamente pot fi respinse iar altele admise).
După ce prima cameră sesizată s-a pronunțat asupra unui proiect de lege (sau dacă aceasta e adoptată tacit), inițiativa legislativă merge ulterior la camera decizională (de obicei Camera Deputaților). Dacă și aici va fi aprobată (nu există procedura adoptării tacite la camera decizională), aceasta trebuie să fie promulgată de președinte, înainte de a fi publicată în Monitorul Oficial și a intra în vigoare.
Sesizarea Curții Constituționale și promulgarea
După adoptarea unui act normativ de către Parlament, legea se depune la secretariat, iar actorii care consideră că legea încalcă prevederile legii fundamentale pot sesiza Curtea Constituțională. În același timp, legea se trimite și către Președintele României, care poate fie să ceară o singură dată reexaminarea legii (caz în care legea se întoarce în Parlament), fie să depună o sesizare de neconstituționalitate, fie să semneze decretul de promulgare. Președintele are la dispoziție 20 de zile pentru a opta pentru una dintre alegerile menționate anterior.
Dacă cineva a depus o sesizare de neconstituționalitate, judecătorii de la Curtea Constituțională analizează legea și dau un verdict. În cazul în care legea este declarată neconstituțională în ansamblu, aceasta este respinsă definitiv. În cazul în care exista anumite articole care sunt neconstituționale, legea va fi trimisă în Parlament unde va fi modificată pentru a corespunde cerințelor constituționale. În cazul în care sesizarea de neconstituționalitate este respinsă, legea va fi trimisă din nou la Președinte care trebuie să o promulge în maximum zece zile.
Cine poate sesiza Curtea Constituțională?
Sesizarea Curții Constituționale poate fi făcută de: Președintele României, președinții celor două camere ale Parlamentului, Avocatul Poporului, Guvernul, Înalta Curte de Casație și Justiție sau un nr minim de 25 de senatori sau 50 de deputați. Sesizările pot avea în vedere elemente ce țin de tehnica legislativă și de forma legii, dar și de fond, atunci când anumite prevederi sunt neconstituționale.
Publicarea
După ce legea a fost promulgată de președinte, aceasa vi fi publicată în Monitorul Oficial, Partea I. Legea începe să produce efecte la trei zile de la data publicării, sau la data menționată în textul legii. Avem aici și o excepție, Ordonanțele de Urgență intră în vigoare la data publicării (conform art. 115 al Constituției)
Participarea în procesul decizional
Accesul la informații de interes public
Fiecare cetățean are dreptul la informații de interes public. Alături de participarea în dezbaterile publice organizate de instituții, accesul la informații este o componentă indirectă a conceputlui de tehnică legislativă, asigurând transparența procesului legislativ pentru orice act normativ. Dreptul cetățenilor la informațiile de interes public este asigurat atât de Constituția României cât și de alte legi în vigoare.
Orice instituție publică care utilizează bani din fondurile publice este oblicată să asigure accesul la informații de interes public. Aceste informații de fac publice din oficiu sau pot fi eliberate la cerere oricărei persoane care solicită acest lucru. De asemenea, orice autoritate sau instituție publică are obligația de a comunica din oficiu o serie de informații precum bilanțul contabil, sursele de finanțare, actele normative publicate sau programele și strategiile proprii.
În cazul în care un cetățean solicită o serie de informații de interes public care nu sunt publicate din oficiu, autoritățile sunt obligate să răspundă solicitării în scris în minim 10 maximum 30 de zile de la solicitare.
Pentru mai multe informații, legea 544/2001 este cea care reglementează accesul la informațiile de interes public.
Transparența decizională
Orice cetățean poate observa cum este aplicată tehnica legislativă datorită legii 52/2003 care reglementează transparența decizională. Această lege ne spune că orice autoritate care elaboreaza un proiect de act normativ este obligată să publice proiectul pe site-ul propriu, de obicei la secțiunea dedicată numită chiar “transparență decizională”. Astfel, orice cetățean poate consulta gratuit proiectul de lege și expunerea de motive în care sunt prezentate motivele pentru elaborarea acelui act.
Mai mult decât atât, autoritățile pot organiza dezbateri publice pentru a oferi actorilor interesați oportunitatea de a-și exprima opiniile și sugestiile cu privire la un proiect de act normativ. La aceste dezbateri va participa inițiatorul proiectului, specialiștii care au contribuit la redactarea actului și persoanele interesate care se înscriu pentru a participa la dezbaterea publică.
În toate cazurile în care se organizează dezbateri publice, acestea trebuie să se desfășoare în cel mult 10 zile calendaristice de la publicarea informației cu privire la dezbatere, Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările referitoare la proiectul de act normativ în discuție.
Dezbaterile parlamentare
Comisiile permanente ale celor două camere sunt obligate să organizeze dezbateri în care se emit avize și rapoarte pentru proiectele de acte normative aflate în dezbatere.
Conform regulamentelor Camerei Deputaților și al Senatului, ședințele comisiilor parlamentare sunt publice, cu excepția cazurilor în care plenul acestora prevede altfel. De asemenea, aceste ședințe pot fi transmise atât pe rețeaua internă de televiziune cât și la posturile de radio și televiziune. Așadar, persoanele interesate care nu doresc luarea cuvântului în cadrul dezbaterilor parlamentare le pot urmări online.
Persoanele care doresc să participe la dezbaterile parlamentare care vizează politici publice pot trimite o solicitare către secretariatul comisiei la care vor sa participe. Apoi, președintele comisiei este responsabil cu aprobarea listei de invitați. Persoanele care doresc luarea cuvântului vor face această precizare în solicitarea de participare la comisie.
