Articolul de față are ca scop prezentarea modului în care actele normative se concretizează în legi, prin concentrarea pe un pas care reflectă una din principalele atribuții ale Președintelui României: promulgarea legilor. Pe parcursul articolului, sunt atinse aspecte precum: atribuțiile președintelui în materie de politică internă, modul în care este legiferată promulgarea legilor; exemple recente de moduri în care președintele Iohannis și-a exprimat opoziția față de anumite inițiative prin solicitarea reexaminării anumitor proiecte de lege; lacune din Constituție și modul în care Curtea Constituțională a interpretat anumite prevederi din Constituție.
Atribuțiile Președintelui României pe plan intern
Într-un regim semi-prezidențial precum cel românesc, atribuțiile președintelui sunt relativ limitate (dincolo de rolul mai degrabă simbolic de ”garant al independenței naționale”, după cum menționează Articolul 80 al Constituției). Președintele are în general responsabilități în ceea ce privește politica externă. Unul din principalele motive pentru care rolul președintelui este mai puțin proeminent decât în regimurile prezidențiale este și acela că, în politica internă, președintele trebuie întotdeauna să relaționeze cu alte instituții: fie că vorbim de Parlament, de Guvern, sau, cum vom vedea în articolul de față, de Curtea Constituțională. Mai exact, președintele poate să nominalizeze un Prim Ministru – cu toate că există cutuma ca această nominalizare să se facă din rândul partidului care are majoritate, acest lucru nu este obligatoriu și nu e nicăieri stipulat în Constituție; totuși, ce e stipulat în Constituție e faptul că investirea Primului Ministru e dependentă de votul în Parlament; poate să consulte Guvernul (Articolul 86 din Constituție) și să participe la ședințele acestuia (Articolul 87); poate să inițieze referendum – după Consultarea Parlamentului (Articolul 90); cel mai important, însă, fiind faptul că președintele poate să promulge legile sau să solicite reexaminarea unui proiect de lege sau unei propuneri legislative (Articolul 77). Temeiul constituțional al acestei atribuții îl reprezintă Alineatul 2 al Articolului 80, care specifică faptul că ”Președintele veghează la respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice”, în timp ce Articolul 77 ne prezintă modul specific în care acest lucru poate fi realizat. De altfel, solicitarea de reexaminare a fost principalul mod în care Președintele Klaus Iohannis și-a exprimat opoziția față de politicile promovate de PSD în decursul precedentului mandat (al doilea mod în care a făcut acest lucru fiind prin refuzul de a accepta anumite nominalizări pentru funcția de ministru).
Promulgarea legilor
Articolul 77 al Constituției României precizează că (proiectele de) lege se trimit spre promulgare Președintelui. Promulgarea legilor se realizează în termen de cel mult 20 de zile de la primirea de către președinte a formei adoptate de camera decizională (mai des Camera Deputaților, mai rar Senatul). Președintele are dreptul de a solicita, o singură dată reexaminarea legii. De asemenea, tot în acest interval poate avea loc o solicitare de verificare a constituționalității legii de către Curtea Constituțională. Dacă președintele a solicitat reexaminarea, ori dacă s-a cerut verificarea constituționalității, promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea deciziei CCR prin care se confirmă conformitatea cu Constituția (Articolul 146 al Constituției precizează că CCR se pronunță la sesizarea Președintelui, a unuia din președinții celor 2 Camere, a Guvernului, a Avocatului Poporului, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a unui număr minim de 25 de senatori sau 50 de deputați, sau din oficiu, dacă e vorba de o inițiativă ce vizează modificarea actului fundamental). După promulgare, legea intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial, sau la o dată ulterioară, prevăzută în text (singurul prilej cu care o inițiativă intră imediat în vigoare e dacă vorbim de o Ordonanță de Urgență, conform Articolului 115 al Constituției).
Să facem însă un pas în spate și să ne uităm la motivele pentru care Președintele poate respinge promulgarea legilor (fie prin depunerea sesizării de neconstituționalitate fie prin solicitarea de reexaminare). Important de menționat e că în Constituție nu se oferă explicit motivele pentru care Președintele poate face acest lucru. Decizia CCR nr. 515/2004 precizează că ”Președintele României, cu ocazia promulgării legii, „realizează un control de constituționalitate, de oportunitate, urmărește păstrarea unei armonii a legislației interne, a unor concordanțe, evitarea contradicțiilor și a discriminărilor și se pronunță asupra formei finale a legii, având dreptul să restituie legea către Parlament o singură dată”. Acest lucru înseamnă că Parlamentul nu poate opera schimbări majore, la nivel de substanță, asupra actului normativ, deoarece, ”în situația în care Parlamentul depășește limitele sesizării, Președintele României este pus în situația de a promulga o lege modificată asupra căreia nu mai poate să desfășoare un control de oportunitate real”. Motivul, evident, este acela că un act normativ poate fi trimis spre reexaminare o singură data de către Președinte. CCR a statuat de asemenea că reexaminarea poate fi solicitată fie pentru forma fie pentru fondul textului, ”pentru orice motiv”; așadar, în practică pot fi mai multe motive pentru care Președintele poate solicita reexaminarea unui act normative Parlamentul însă trebuie să reexamineze doar textele indicate de Președinte, neputând opera în acest moment modificări asupra altor articole.
În ceea ce privește sesizările de neconstituționalite, juriștii sunt de acord că potențialele viduri de neconstituționalitate se rezolvă prin sesizarea CCR, în timp ce ”alte deficiențe ale legii – legate de procedura de adoptare, de conținutul legii, sau chiar pentru motive de oportunitate” incumbă trimiterea proiectului de act normativ către reexaminare. Articolul 146 din Constituția României și Legea nr. 47/1992 (republicată în Monitorul Oficial nr. 807 din 3 decembrie 2010) sunt cele care reglementează modul în care sunt rezolvate sesizările de constituționalitate. Articolul 16, Alineatul 2 al Legii nr. 47/1992 precizează faptul că: ”Dacă sesizarea s-a făcut de Președintele României, de parlamentari, de Înalta Curte de Casație și Justiție sau de Avocatul Poporului, Curtea Constituțională o va comunica, în termen de 24 de ore de la înregistrare, președinților celor 2 camere ale Parlamentului și Guvernului, precizând și data când vor avea loc dezbaterile”.
Articolul 18 al Legii nr. 47/1992 vizează modul în care au loc dezbaterile, cum se iau deciziile (cu majoritatea voturilor judecătorilor) și ce se întâmplă cu legile care sunt găsite a fi neconstituționale: ”În cazurile de neconstituționalitate care privesc legile, înainte de promulgarea acestora, Parlamentul e obligat să reexamineze dispozițiile respective pentru punerea lor de accord cu decizia Curții Constituționale”.
Întoarcerea legilor în practică
În această secțiune ne vom opri puțin asupra unor inițiative recente pe care Președintele Klaus Iohannis le-a întors spre reexaminare sau asupra cărora a decis să depună sesizare de neconstituționalitate.
Cea mai recentă sesizare de neconstituționalitate a vizat o propunere legislativă care completa Legea educației naționale nr. 1/2011, în sensul reglementării învățământului preuniversitar și universitar online. Motivele invocate de Președinte au fost acelea că propunerea încălca principiul bicameralismului prin ignorarea de către Senat a modificărilor aduse de către Camera Deputaților și că inițiativa încălca prevederile referitoare la intrarea în vigoare a legii, prin aceea că propunerea legislativă era anunțată ca intrând în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial (ceea ce am văzut deja că reprezintă o încălcare a Constituției, pentru că doar Ordonanțele de Urgență intră în vigoare imediat, lucru semnalat și de către Președinte).
O altă propunere legislativă, vizând modificarea Legii concurenței nr. 21/1996 a fost întâmpinată de o sesizare de neconstituționalitate din partea Președintelui, deoarece nu a solicitat avizul Consiliului Economic și Social.
Pe de altă parte, cea mai recentă cerere de reexaminare datează din 24.03.2020 și vizează un proiect de lege pentru suspendarea contractelor de muncă pe perioada stării de urgență. În textul cererii se menționează faptul că aplicarea unuia dintre articole ”este de natură să conducă la probleme în aplicare, dar și să inducă o reală confuzie pentru destinatarii normelor”. Se semnalează de asemenea inadvertența soluționării unor probleme ce țin de raporturile de muncă prin ”modificări de fond ale Codului muncii”, când de fapt ceea ce ar trebui făcut este ”rezolvarea problemelor conjuncturale prin măsuri legislative derogatorii de la cadrul geenral în materie de raporturi de muncă”.
Un alt proiect de act normativ întors de către Președinte la Parlament l-a reprezentat o modificare a unei legi ce intenționa să redefinească noțiunea de ”droguri”, justificând demersul prin aceea că ”legea vine în contradicție cu Strategia Națională Antidrog și cu soluțiile propuse de specialiști la nivel internațional”.
Nu în ultimul rând, președintele a întors la Parlament o propunere legislativă inițiată de parlamentari PSD, ALDE ȘI PMP vizând scutirea jurnaliștilor de impozitul pe venit, motivând cererea de reexaminare prin aceea că ”poate conduce la confuzii și probleme în aplicare atât cu privire la sfera de cuprindere a activității, cât și la exercitarea unei profesii ce ține direct de libertatea de exprimare, generând inclusiv riscul îndepărtării de la principiul egalității cetățenilor în fața legii și implicit, cel al echității fiscale”.
Concluzii
Vedem așadar că, dacă lucrurile sunt destul de clare în ceea ce privește sesizarea de neconstituționalitate a actelor normative, lucrurile sunt mai complicate atunci când discutăm despre solicitarea de reexaminare. În practică, Președintele României poate folosi cererea de reexaminare pentru a amâna promulgarea legilor pe care le consideră problematice, acesta fiind unul din puținele instrumente pe care le are la opoziție prin care să își manifeste opoziția față de un anumit partid sau față de anumite politici. Sunt atribuțiile președintelui în această privință suficiente? Cum se compară acestea cu atribuțiile președinților din alte regimuri semi-prezidențiale? Acestea vor constitui întrebările la care voi încerca să ofer un răspuns într-un articol viitor.
